行政复议决定书

〔2024〕59号

申请人：赵某，现住平罗县陶乐镇。

被申请人：平罗县人民政府，住所地位于平罗县玉皇阁大道。

申请人赵某不服被申请人平罗县人民政府不履行违法查处职责并要求被申请人限期履行违法查处职责，于2024年6月13日向本机关申请行政复议，本机关依法予以受理，现已审理终结。

申请人赵某请求：1.请求确认被申请人不履行违法查处职责的行为违法；2.请求责令被申请人限期依法履行违法查处职责。

申请人赵某称：申请人于2006年1月1日与陶乐镇某村某队28户村民签订了1007亩河滩荒地的开发合同，每亩每年80元，并按照合同约定一次性交清了三年的承包费。自2006年合同签订后，申请人即对1007亩河滩荒地进行平整治理，投入大量资金并动用大型机械设备及多种灌溉设备对沟、渠、路、防洪埂等进行了综合治理。

2007年，平罗县陶乐镇人民政府依据《关于某村二队与三、四队河滩地纠纷的处理决定》的规定，收回了已被开发好的河滩地，统一由被申请人平罗县陶乐镇人民政府发包。申请人于2007年4月28日与平罗县陶乐镇人民政府续签滩地土地承包合同时，只准予申请人承包806亩滩地。被收回的201亩滩地的前期投入如何补偿及不能续租的原因，被申请人及平罗县陶乐镇人民政府均未给予答复。

2009年3月1日，申请人与被申请人再次续约国有河滩地使用权承包合同时，被申请人只准予承包326亩滩地，对收回的480亩滩地既未告知申请人不能续租的原因，也未对其在承包土地上投入而提高生产能力进行补偿。后在与某村签订国有河滩地村使用权承包合同后，因河滩地权属性质问题与陶乐镇某村、被申请人产生纠纷，被申请人因此将申请人拉入征信黑名单。

申请人认为，案涉土地使用权的收回存在如下违法行为：1.案涉土地使用权收回没有法律依据。本案不符合当时适用2004年土地管理法第五十八条规定的可以收回土地使用权的情形，即：(一)为公共利益需要使用土地的；(二)为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；(三)土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；(四)因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；(五)公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。2.平罗县陶乐镇人民政府对案涉土地使用权收回没有职权依据。首先，由平罗县陶乐镇人民政府《关于某村二队与三、四队河滩地纠纷的处理决定》可以看出，案涉土地争议发生于单位之间，即某村二队与三队，适用2004年土地管理法第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理”。故案涉土地争议处理的主体系县级以上人民政府，平罗县陶乐镇人民政府无权收回。因此，参照适用行政诉讼法第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”之规定，陶政发〔2006〕**号应属无效。3.案涉土地使用权收回没有按照法定程序。首先，本案土地使用权的收回没有报请有批准权的人民政府批准，依据为2004年土地管理法第五十八条“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权”。其次，国有土地使用权收回本质上属于征收国有土地的，参照适用先行有效的国务院590号令《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条至十五条规定，应当由市县级人民政府发布房屋征收决定并及时公告、公告补偿方案并载明复议和诉讼的权利、制作风险评估、对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记并向被征收人公布、选定评估机构及其复议、复核程序。4.案涉土地使用权收回没有给予失地承包人行政补偿。2003年和2008年的《中华人民共和国农村土地承包法》第十六条均规定“承包方享有下列权利：(二)承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿。”、第二十六条“承包期内，承包方交回承包地或者发包方依法收回承包地时，承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，有权获得相应的补偿。”5.根据当时有效的《土地违法案件查处办法》(国家土地管理局令〔1995〕第3号)第十七条以及现行有效的《自然资源行政处罚办法》(2024修订)第十六条“符合下列条件的土地违法案件，土地管理部门应当立案：(一)有明确的行为人；(二)有违反土地法律、法规的事实；(三)依照土地法律、法规的规定应当追究法律责任的；(四)属本部门管辖和职责范围内处理的”。《中华人民共和国土地管理法》第七条的规定“任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告”。被申请人平罗县人民政府作为县级以上政府机关应当按照相关法律、法规、规章的规定履行违法查处职责而未履行的行为，属于严重的行政不作为行为，侵害申请人的合法权益。

综上，赵某的合法权益已经被严重侵害，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》及其相关规定向贵单位提出请求，请求依法维护其合法权益，支持其请求。

申请人赵某在复议期间补充意见称：一、平罗县人民政府具有监督的法定职责。《中华人民共和国宪法》第一百零八条“县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定”。

二、本案监督职责与补偿职责并非重复请求。首先，本案要求履行的是监督职责而非补偿职责，二者是不同概念，针对不同主体，不同内容的行政职权。正是由于平罗县人民政府疏于监督，才使得平罗县陶乐镇人民政府擅自处分大面积河滩地，进而给公民造成损失。其次，平罗县人民政府一方面在履行补偿职责一案中声称自己不是补偿主体，现在又称申请人重复请求要求驳回，前后陈述自相矛盾，明显不想承担任何行政职责，有损人民政府形象。

被申请人平罗县人民政府答复称：1.依据《中华人民共和国行政复议法》第二条的规定，赵某提出行政复议需针对行政机关的行政行为侵犯其合法权益，但通过赵某向平罗县人民政府邮寄的《查出违法收回土地使用权申请书》的内容来看，其提出的请求是要求平罗县人民政府对平罗县陶乐镇人民政府未依法收回国有河滩地使用权进行查处，并督促平罗县陶乐镇人民政府依法给予补偿和恢复赵某的征信，其请求中并没有要求平罗县人民政府履行行政职权，要求对其合法权益进行保护，其所谓的要求平罗县人民政府进行督促，只是监督权，因此，该申请书只是作为举报、信访的材料，依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条的规定，不符合要求平罗县人民政府作出决定的规定，同时依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条的规定，赵某提出的复议申请也不属于行政复议的范围，依法应当予以驳回；同时，对于其提出的相关问题，平罗县人民政府也转交相关部门，并正在调查过程中。2.退一万步说，就算赵某本次向平罗县人民政府邮寄的《查出违法收回土地使用权申请书》属于答复人的行政职责，那么其申请也属于重复提起，依法应当驳回其复议申请。本次赵某申请书中所列的收回和补偿等相关事实，其已经先后两次向平罗县人民政府和石嘴山市人民政府提出了行政复议，石嘴山市人民政府及平罗县人民政府对上述两个案件也正在行政复议的处理中，因此，其本次提出《查出违法收回土地使用权申请书》明显属于重复申请，其提出的复议申请依法应当予以驳回。综上、请求依法驳回赵某的复议申请。

经审理查明：2024年1月18日，被申请人平罗县人民政府签收申请人赵某邮寄的《查处违法收回土地使用权申请书》，该申请书中要求被申请人对平罗县陶乐镇人民政府未依法收回国有河滩地使用权的行为进行查处，并于三十日内将查处结果书面告知申请人；同时要求被申请人督促平罗县陶乐镇人民政府依法给予申请人补偿并恢复申请人的征信。申请人认为被申请人至申请复议时，仍未对平罗县陶乐镇人民政府的违法行为进行查处，故复议至石嘴山市人民政府，请求责令被申请人限期履行违法查处职责。

上述事实有下列证据证明：申请人提交的《查处违法收回土地使用权申请书》、邮寄单及邮件轨迹、《关于某村二队与三、四队河滩地纠纷的处理决定》、《关于陶乐镇黄河滩地保护开发利用的实施意见》、《关于某村二队与三、四队河滩地纠纷的处理决定》、协议书、河滩地承包合同、陶乐镇河滩地承包合同、村集体经济组织收款收据、国有河滩地使用权承包合同、陶乐镇村集体荒地承包合同书予以证明。

本机关经审查认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关及其工作人员作出的行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议，这是《中华人民共和国行政复议法》赋予的权利。除此之外，公民、法人或者其他组织也可以向行政机关隶属的人民政府或其上一级人民政府提出申诉、控告，但与以直接救济行政相对人权利为目的的复议制度有所不同，申诉或控告可以成为启动上下级行政机关之间内部监督的线索，不直接和必然启动内部监督程序。是否启动内部监督程序以及程序启动后作出如何处理，属于行政机关内部管理范畴，原则上不属于行政复议受理范围。只有在上级行政机关撤销或者改变原行政行为以及作出新的影响当事人权利义务关系的行政行为时，这种内部监督行为才外化为可复议的行政行为。

本案中，根据申请人赵某的《行政复议申请书》及《查处违法收回土地使用权申请书》分析，其认为平罗县陶乐镇人民政府存在违法收回申请人承包河滩地的行为，请求被申请人平罗县人民政府履行查处职责，在性质上就属于向行政机关隶属的人民政府申诉、控告，属于行政机关上下级之间的内部管理关系。申请人的复议请求不属于《中华人民共和国行政复议法》第十一条中规定的情形，不符合《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款第（五）项的规定。

综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十三条的规定，决定：

驳回申请人赵某的复议申请。

申请人赵某不服本决定，可以在收到本决定书之日起15日内向石嘴山市中级人民法院提起行政诉讼。

石嘴山市人民政府    

  2024年8月12日    

（此件公开发布）

附相关依据：

《中华人民共和国行政复议法》第十一条  有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：

（一）对行政机关作出的行政处罚决定不服；

（二）对行政机关作出的行政强制措施、行政强制执行决定不服；

（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服；

（四）对行政机关作出的确认自然资源的所有权或者使用权的决定不服；

（五）对行政机关作出的征收征用决定及其补偿决定不服；

（六）对行政机关作出的赔偿决定或者不予赔偿决定不服；

（七）对行政机关作出的不予受理工伤认定申请的决定或者工伤认定结论不服；

（八）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权；

（九）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争；

（十）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务；

（十一）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行、未依法履行或者不予答复；

（十二）申请行政机关依法给付抚恤金、社会保险待遇或者最低生活保障等社会保障，行政机关没有依法给付；

（十三）认为行政机关不依法订立、不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等行政协议；

（十四）认为行政机关在政府信息公开工作中侵犯其合法权益；

（十五）认为行政机关的其他行政行为侵犯其合法权益。

《中华人民共和国行政复议法》第三十条  行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查。对符合下列规定的，行政复议机关应当予以受理：

（一）有明确的申请人和符合本法规定的被申请人；

（二）申请人与被申请行政复议的行政行为有利害关系；

（三）有具体的行政复议请求和理由；

（四）在法定申请期限内提出；

（五）属于本法规定的行政复议范围；

（六）属于本机关的管辖范围；

（七）行政复议机关未受理过该申请人就同一行政行为提出的行政复议申请，并且人民法院未受理过该申请人就同一行政行为提起的行政诉讼。

对不符合前款规定的行政复议申请，行政复议机关应当在审查期限内决定不予受理并说明理由；不属于本机关管辖的，还应当在不予受理决定中告知申请人有管辖权的行政复议机关。

行政复议申请的审查期限届满，行政复议机关未作出不予受理决定的，审查期限届满之日起视为受理。

《中华人民共和国行政复议法》第三十三条  行政复议机关受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合本法第三十条第一款规定的，应当决定驳回申请并说明理由。