行政复议决定书

〔2024〕48号

申请人：赵某，女，现住平罗县。

被申请人：平罗县人民政府，住所地位于平罗县玉皇阁大道。

申请人赵某请求确认被申请人平罗县人民政府不答复补偿申请的不作为行为违法，于2024年5月16日向本机关申请行政复议，本机关依法予以受理。现已审理终结。

申请人赵某请求：请求确认被申请人平罗县人民政府不答复补偿申请的不作为行为违法。

申请人赵某称：一、申请人于2006年1月1日与陶乐镇某村二队28户村民签订了1007亩河滩荒地的开发合同，每亩每年80元，并按照合同约定一次性交清了三年的承包费。自2006年合同签订后，申请人即对1007亩河滩荒地进行平整治理，投入大量资金并动用大型机械设备及多种灌溉设备对沟、渠、路、防洪埂等进行了综合治理。二、2007年，陶乐镇人民政府依据《关于马太沟村二队与三、四队河滩地纠纷的处理决定》(陶政发〔2006〕95号)的规定，收回了已被开发好的河滩地，统一由陶乐镇人民政府发包。申请人于2007年4月28日与陶乐镇人民政府续签滩地土地承包合同时，只准予申请人承包806亩滩地。被收回的201亩滩地的前期投入如何补偿及不能续租的原因被申请人未给予答复。2009年3月1日申请人再次续约国有河滩地使用权承包合同时，被申请人只准予承包326亩滩地，对收回的480亩滩地既未告知申请人不能续租的原因，也未对其在承包土地上投入而提高生产能力的进行补偿。三、根据《中华人民共和国农村土地承包法》、《关于加强农业开发用地管理的通知》（平政发〔2004〕311号）、《平罗县黄河滩地保护开发利用管理暂行办法》(平政发〔2007〕5号）及相关法律的规定，承包方交回承包地或者发包方依法收回承包地时，承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力，有权获得相应的补偿。申请人作为国有河滩地使用权的承包人，被申请人作为国有河滩地的发包人，是适格的补偿义务机关，应当合法、合理的对申请人作出补偿，承担补偿责任。申请人于2024年1月17日通过EMS向被申请人邮寄《行政补偿申请书》,被申请人签收后至今未作出任何答复，属于严重的行政不作为行为。四、综上，赵某的合法权益已经严重被侵害，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》及其相关规定向贵单位提出请求，请求依法维护其合法权益，支持其请求。

申请人赵某复议期间补充意见称：一、平罗县人民政府履行补偿职责具有事实依据。首先，由平罗县陶乐镇人民政府作出的《关于某村二队与三、四队河滩地纠纷的处理决定》（陶政发〔2006〕95号）第二条显示，该决定的作出依据是平罗县人民政府制作的平政发〔2004〕311号文件，可以推定平罗县人民政府作为委托主体，依据《中华人民共和国行政复议法》第十九条：“行政机关委托的组织作出行政行为的，委托的行政机关是被申请人”，故平罗县人民政府是最终的责任主体。其次，案涉土地争议发生于单位之间，即某村二队与三队，适用2004年的《中华人民共和国土地管理法》第十六条：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理”。结合到本案，案涉土地争议处理的法定主体系平罗县人民政府。二、平罗县人民政府履行补偿职责具有法律依据。首先，2003年和2008年的《中华人民共和国农村土地承包法》第十六条均规定“承包方享有下列权利：（二）承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿。”、第二十六条“承包期内，承包方交回承包地或者发包方依法收回承包地时，承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，有权获得相应的补偿”。其次，本案国有土地使用权收回本质上属于征收，参照适用现行有效的国务院590号令《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条至十五条规定，应当由市县级人民政府发布房屋征收决定并及时公告补偿方案并载明复议和诉讼的权利。三、平罗县人民政府具有答复职责，不答复行为构成违法。平罗县人民政府未履行补偿职责违法，申请人提起补偿申请要求其履行安置补偿职责的情况下，仍怠于履行法定职责，属于典型的行政不作为。《中华人民共和国行政复议法》第十一条：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（11）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行、未依法履行或者不予答复。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼”。《中华人民共和国行政诉讼法》对行政机关履行法定职责的期限作出了明确规定，被申请人在收到申请人的补偿申请后两个月内没有同申请人作出任何回复，其行为已经构成行政不作为。

被申请人平罗县人民政府称：一、被申请人于2024年1月31日收到从北京市邮寄送达的《行政补偿申请书》,署名为赵某，邮寄的行政补偿申请书中所列补偿义务机关为平罗县人民政府和陶乐镇人民政府，其申请书中所列事实反映为其承包陶乐镇河滩荒地所发生的纠纷，而承包过程中均是与陶乐镇人民政府产生的合同关系，因被申请人在收到上述申请后，依据其申请书中阐述的事实，将该申请书批转给陶乐镇人民政府予以处理，经被申请人了解，申请人赵某也同时将《行政补偿申请书》邮寄给了陶乐镇人民政府，陶乐镇人民政府也进行了调查了解，申请人不服，已经就陶乐镇人民政府提出了行政复议，行政复议案件正在审理中。二、通过申请人赵某提交的《行政补偿申请书》的内容反映，其要求补偿的事实依据是其在承包陶乐镇河滩荒地期间因与陶乐镇人民政府所发生的纠纷所引起，而对于其承包的河滩地的管理权属于陶乐镇人民政府，申请人在《行政补偿申请书》中也认可与其签订承包合同的主体是陶乐镇人民政府，被申请人在此过程中没有参与合同的订立、履行和解除，被申请人与申请人不存在法律关系，依据其在《行政补偿申请书》中的陈述，也不存在法定的对于其承包河滩地由被申请人依法征收或征用的情形，不存在法定的补偿情形。因此，被申请人不是法定的补偿主体，其向被申请人申请行政补偿缺乏事实根据和法律依据。三、综上，对于申请人向被申请人邮寄的《行政补偿申请书》,被申请人依法转交给具有处理权的陶乐镇人民政府予以处理，已经履行完行政职责，本案中不存在不作为的违法事实，其复议请求依法应当予以驳回。

经审理查明：被申请人平罗县人民政府于2024年1月18日签收申请人赵某邮寄的《行政补偿申请书》，该申请书中认为申请人于2006年1月1日与平罗县陶乐镇某村二队28户村民签订了1007亩河滩荒地开发合同，并按照约定一次性交清了三年的承包费，但平罗县陶乐镇人民政府收回土地后，于2007年4月28日续签承包合同时，只准许申请人承包806亩滩地，对收回的201亩地，被申请人与平罗县陶乐镇人民政府未告知不能续租的原因，也未给予申请人投入提高生产的补偿；被申请人于2009年3月1日再次续约国有河滩地使用权承包合同时，只准许申请人承包326亩，对收回的480亩地未告知不能续租原因，也未给予申请人投入提高生产的补偿。被申请人作为国有河滩地的发包人，是适格的补偿主体，应当对申请人作出补偿。被申请人签收申请书后，至申请人复议时仍未作答复和处理。申请人认为被申请人未依法履职，故复议至石嘴山市人民政府，请求确认被申请人不答复补偿申请的不作为行为违法。

上述事实有下列证据证明：申请人提交的《行政补偿申请书》、《EMS邮寄单》、邮件轨迹截图、邮单签收截图、《关于马太沟村二队与三、四队河滩地纠纷的处理决定》（陶政发〔2006〕95号）、《关于陶乐镇黄河滩地保护开发利用的实施意见》（陶党发〔2007〕44号）、《关于马太沟村二队与三、四队河滩地纠纷的处理决定》（陶政发〔2007〕54号）、《协议书》、《河滩承包河滩》、《证明》、《陶乐镇河滩地承包合同》、《村集体经济组织收款收据》、《国有河滩地使用权承包合同》、《陶乐镇村集体荒地承包合同书》；被申请人提交的OA公文流转截图等证据证明。

本机关经审查认为，行政不作为是指行政机关负有作为义务，能够履行，但在法定或合理期限内不履行或拖延履行的违法行政行为。2023年9月1日，十四届全国人大常委会第五次会议通过的《中华人民共和国行政复议法》才将行政协议纳入行政复议受案范围，此前，行政协议并未明确列入行政复议法规定的范围，行政协议的有关争议一般无法通过行政复议解决。

本案中，申请人认为2006年的合同是与村民签订的，与平罗县陶乐镇人民政府签订的两份合同分别为2007年、2009年，如申请人对上述合同不服，则不属于行政复议的受案范围。且根据双方提供的证据及被申请人的答复来看，申请人没有证据证实被申请人存在收回相关土地的行为，平罗县人民政府对涉案事项并不负有作为义务。综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第六十九条规定，决定：

驳回申请人赵某的行政复议请求。

申请人赵某不服本决定，可以在收到本决定之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。

石嘴山市人民政府  

  2024年7月9日    

（此件公开发布）